El principio non bis in idem

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• Para algunos autores, el origen del non bis in idem guarda íntima relación con la institución de la cosa juzgada; sin embargo, para otros, el fundamento se encuentra en el principio de proporcionalidad, entendiendo
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que es la desproporción que conlleva la imposición de varios castigos por un mismo ilícito. También hay quien entiende que se puede justificar su existencia en el principio de seguridad jurídica, legalidady arbitrariedad.

Como hemos señalado antes, el principio non bis in idem supone que no recaiga duplicidad de sanciones, sea administrativa o penal en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

En este sentido tiene declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 154/1990 que esta pros-cripción se extiende a los supuestos en los que las sanciones a imponer corresponden al mismo orden sancionador. Este principio se puede manifestar en dos vertientes, una materialy otra procesal.

Con la primera manifestación se impide sancionar más de una vez el mismo hecho con el mismo fundamento, de modo que la reiteración sancionadora constitucionalmente proscrita, puede producirse mediante la sustanciación de una dualidad de procedimientos sancionadores, abstracción hecha de su naturaleza penal o administrativa, o en el seno de un único procedimiento. Sobre la vertiente procesaltiene declarado el TC, en su Sentencia 159/1987, que el principio non bis in idem tiene como misión la interdicción de un doble proceso con el mismo objeto.

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2. De conformidad con el principio de legalidad, si una conducta antijurídica ha sido sancionada proporcionalmente, cualquier otra posterior sanción se convertirá en un derroche de coacción, proscrita en un Estado democrático, dado que este exceso punitivo haría quebrar la garantía del ciudadano toda vez que la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente.
3. La vertiente procesal tiene sus orígenes en el derecho a la tutela judicial efectiva, dado que si un órgano judicial resuelve con firmeza una conducta delictiva no tendrá cabida por norma general iniciar un nuevo procedimiento, excepto en los supuestos de recurso extraordinario de revisión, o recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, pues de lo contrario se estaría menoscabando la tutela judicial efectiva que se dispensa en la primera resolución judicial firme.
4. Esta vertiente procesal solamente tiene su aparición con el objetivo de preservar las sanciones penales que devienen de resoluciones judiciales firmes o de la administración confirmada también en sede judicial. Sobre este extremo tiene declarada la STC 151/2001, en cuanto al reconocimiento de efecto de cosa juzgada de la resolución administrativa, que ese efecto será predicable sólo de las resoluciones judiciales, considerándose vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en cuyo haz de garantías se ha reco-
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6. nocido el respecto a la cosa juzgada el desconocimiento de lo resuelto en una resolución firme dictada sobre el fondo del litigio.

Se ha señaladoque uno de los requisitos de la legitimidad constitucional de la potestad sancionadora de la Administración, es la necesaria viabilidad del sometimiento de la misma a control judicial posterior.

Sin embargo, si no ha existido control judicial ulterior por la jurisdicción contencioso-administrativa, al haber desistido el sancionado del recurso interpuesto, la resolución administrativa carece de efecto de cosa juzgada.

Aunque la mayoría de los países reconocen la vigencia de este principio, no es menos cierto que también existen algunos Estados de nuestro modelo de Derecho, como Francia, que entienden compatibles las sanciones administrativas y penales en tanto tengan un diferente fundamento jurídico.

Se admitela acumulación de sanciones en alguna legislación sectorial española, como puede ser el artículo 96 de la Ley del Mercado de Valores, que parte de la duplicidad de intereses jurídicos protegidos; así como también se admite la concurrencia de sanciones comunitarias con las nacionales en el ámbito de la competencia a partir de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en el caso Wilheim en la Resolución de 13 de febrero de 1969, asunto núm. 14/68, Rec. 69.

El Tribunal Constitucionalproclama la vigencia del principio al exigir que «no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin exis-

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tencia de una relación de supremacía especial de la administración -relación de funcionario, servicio público, concesionaria, etc.- que justifique el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y, a su vez, de la potestad sancionadora de la Administración».

El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también al resultado de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación: «unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado», dándose aquí una aplicación de la institución jurídica de cosa juzgada, que según el Tribunal Constitucional «despliega un efecto positivo, de manera que lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurídica y un efecto negativo que determine la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema».El Tribunal Constitucionalen numerosas Sentencias ha admitido algunos supuestos de concurrencia entre la jurisdicción penal y el derecho administrativo sancionador, como cuando declara que puede acumularse una pena y una sanción administrativa por un mismo hecho si el sujeto se encuentra en relación de sujeción especial con la Administración, admitiendo la duplicidad de sanciones penales y disciplinarias, añadiendo también que no basta con la relación de sujeción especial sino que además, las sanciones deben tener distintos fundamentos.

El Tribunal Constitucional no cierra definitivamente el paso a la acumulación de la sanción penal y administrativa, dado que el principio que estamos analizando parece establecido para permitirlos en muchos casos.

Así, cuando sobre un mismo hecho concurre una pena y una sanción administrativa, con relativa frecuencia estaremos ante una relación de sujeción especial entre el sancionado y la Administración, con lo que sí podrá admitirse la acumulación.

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No infringe el principio non bis in idem la aplicación de una pena por quebrantamiento de condena y, al mismo tiempo, la privación del beneficio penitenciario de la redención de penas por el trabajo (artículo 100.

1 de Código Penal anterior), puesto que este segundo supuesto no tiene su fundamento en el castigo del delito cometido, sino en el incumplimiento de una condición a que se encuentra sometida la redención de penas por el trabajo.

La dimensión procesal del principio non bis in idem cobra su pleno sentido a partir de su vertiente material. En efecto, si la exigencia de lex praevia y lex certa que impone el art. 25.

1 CP, obedece entre otros motivos a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho ilícito, ese cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición desproporcionada de la conducta ilícita. Desde esta perspectiva sustancial, el principio de non bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado. Por ello, en cuanto derecho de defensa del ciudadano frente a una desproporcionada reacción punitiva, la interdicción del non bis in idem no puede depender del orden de preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes constitucionalmente legitimados para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado, ni menos aun de la eventual inobservancia, por la Administración sancionadora, de la legalidad aplicable, lo que significa que la preferenciade la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora, ha de ser entendida como

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una garantía del ciudadano, complementaria de su derecho a no ser sancionado dos veces por unos mismos hechos, y nunca como una circunstancia limitativa de la…

Tribunal de Justicia Europeo establece que el principio Non bis in ídem es aplicable también a casos de clemencia

La semana pasada el Tribunal de Justicia Europeo (en adelante, el TJE) emitió una sentencia importante sobre la aplicación del principio Non bis in idem previsto en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en procedimientos en materia de libre competencia. En la sentencia se establece que dicho principio aplicará incluso cuando como resultado del primer procedimiento solo haya una declaración de responsabilidad más no una sanción, al haberse aplicado un beneficio de clemencia.

La sentencia es interesante pues reconoce que la aplicación del principio Non bis in idem no solo prohíbe ser “sancionado dos veces por lo mismo”, sino ser “juzgado dos veces por lo mismo”.

Si bien se trata de una decisión en el marco de las normas comunitarias europeas, la misma puede servir de referente cuando se evalúa la aplicación de este principio en el Perú y en el espacio comunitario andino.

En primer lugar, el referido artículo 50 del tratado comunitario señala que “Nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley”. El TJE considera expresamente en su sentencia que este artículo es una manifestación del principio de Non bis in idem.

En la sentencia emitida el pasado 22 de marzo de 2022 en el asunto C-151/20 que involucra un litigio entre la Autoridad Federal de Competencia de Austria y un grupo de empresas que acordaron repartirse el mercado del azúcar en Alemania, el TJE concluyó que el referido artículo 50 debe ser entendido “en el sentido de que puede quedar sujeto al principio de Non bis in idem un procedimiento de aplicación del derecho de la competencia en el que, debido a la participación de la parte interesada en el programa nacional de clemencia, solo cabe declarar que se ha infringido ese derecho”.

Es decir, debe entenderse que es aplicable el principio aun cuando no se está en el escenario de absolución o en el de la imposición de una sanción. Este aspecto fue objeto de consulta en tanto la empresa NORDZUCKER había sido exenta de sanción en virtud de la aplicación de un beneficio de clemencia en base al derecho nacional alemán.

En el Perú, el principio de Non bis in idem es un principio del derecho sancionador recogido tanto en tratados como en nuestra Constitución y en las normas que rigen tanto los procesos penales como los procedimientos administrativos.

En el caso de procedimientos por vulneración a la libre competencia, el inciso 11 del Artículo 248 del T.U.O. de la Ley No.

27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General impide que un administrado sea “sancionado dos veces por lo mismo”, pues señala “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, (…)”.

Se observa aquí que, de forma similar al tratado comunitario europeo, la ley que regula el procedimiento administrativo general hace referencia a la prohibición de imponer una “doble sanción”, más no un “doble juzgamiento”.

Una aplicación supletoria del Código Procesal Penal podría darnos la respuesta, al reconocer la prohibición de un “doble proceso” por los mismos hechos y fundamentos, señalando que dicho principio se debe extender a las sanciones administrativas.

El Artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Penal señala que: “Nadie podrá ser procesado, ni sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre que se trate del mismo sujeto y fundamento. Este principio rige para las sanciones penales y administrativas.

El derecho penal tiene preeminencia sobre el derecho administrativo. (…)”.

A pesar de que la Constitución no recoge expresamente el principio bajo comentario, en la sentencia recaída en el Expediente No.

2050-2002-AA/TC el Tribunal Constitucional ha considerado que este se encuentra “implícito” como parte de la garantía al debido proceso recogida en el numeral 3 del Artículo 139 de la Constitución.

La interpretación de nuestro Tribunal Constitucional es que el principio de Non bis in idem no solo comprende el derecho a no ser “sancionado dos veces por lo mismo” sino también a no ser “juzgado dos veces por lo mismo”.

Lo interesante es que en dicha sentencia el Tribunal Constitucional consideró que la condición de “implícito” de este derecho expreso se debe a que la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce como una garantía judicial el que “El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos” y la propia Constitución señala que los derechos y libertades fundamentales se aplican e interpretan conforme a los tratados sobre derechos humanos de los cuales el Perú es parte. Dicho tratado sin embargo no se pone en el escenario del administrado que no ha sido absuelto, pero al que tampoco se le ha aplicado una sanción. 

En este contexto, resulta interesante el reciente pronunciamiento del TJE, dada la similitud entre lo dispuesto en el referido artículo 50 del tratado comunitario europeo y la garantía judicial prevista en el artículo 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos exigible a nuestro país y otros del continente. Ambos tratados comunitarios hacen referencia a una “absolución” y no a un escenario donde el administrado no ha sido absuelto, pero tampoco sancionado.

Dada la similitud entre ambos tratados y en tanto los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones han ratificado todos la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo resuelto por el TJE puede considerarse como una referencia jurisprudencial importante que debería seguirse también en la aplicación del derecho de competencia comunitario andino como en el Perú.   

Cuestiones básicas del «non bis in idem» en el derecho administrativo

• Esencialmente, el principio non bis in idem viene a establecer la prohibición de que un mismo hecho pueda ser sancionado varias veces cuando exista identidad de sujeto, de hecho y fundamento.
• El principio non bis in idem no se encuentra recogido expresamente en la Constitución, pero la doctrina ha defendido su vigencia al entender que la imposibilidad de imponer una doble sanción viene indirectamente tipificado en el principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución Española y que se encuentra íntimamente relacionado con el efecto de cosa juzgada.
• En el presente artículo se procede a estudiar lo relativo a la aplicación del principio non bis in idem en el ámbito del Derecho Administrativo, se profundizará en el concepto y se revisará su origen, regulación, los presupuestos para que concurra y sus efectos.

II. El principio non bis in idem: significado en español

El significado en español del principio non bis in idem, puede resumirse en “no dos veces lo mismo”, que aplicado a la ciencia jurídica viene a encerrar una connotación doble:

(i) De un lado, la garantía que tiene todo ciudadano de no ser condenado dos veces por el mismo hecho punible. Un ejemplo del principio  non bis in idem, es que una persona no podrá ser sancionada por un mismo hecho en la jurisdicción penal y en la jurisdicción contencioso administrativa.

(ii) De otro lado, es un principio procesal en virtud del cual no pueden concurrir dos procesos con el mismo objeto.

Sin embargo, es preciso destacar que el principio non bis in idem se quiebra cuando existe una supremacía especial que permite la imposición de una doble sanción como puede ser que las normas aplicables persigan intereses jurídicos distintos.

Así, por ejemplo, un funcionario público que haya sido sancionado en el ámbito penal puede ser sancionado disciplinaria o administrativamente, no infringiendo esta segunda sanción el principio non bis in idem puesto que se protegen intereses jurídicamente distintos, siendo la irreprochabilidad en el plano penal un interés legítimo de la Administración Pública. En cualquier caso, hemos de acudir al supuesto concreto para concluir si se ha sancionado dos veces lo mismo.

III. Otras formar de expresar el principio  non bis in idem

Existen otras expresiones que vienen a significar lo mismo que el principio  non bis in idem, como, por ejemplo, “bona fides non patitur ut bis idem exigatur”, o, dicho con otras palabras, que la buena fe no tolera que se exija dos veces la misma cosa.

IV. Origen y regulación del principio non bis in idem

El principio non bis in idem, es un principio de creación jurisprudencial y doctrinal, que actualmente se encuentra consagrado en nuestro Derecho positivo, y tiene su fundamento, como hemos podido señalar ut supra (aunque indirectamente) en nuestro Texto Constitucional. Según la jurisprudencia es un principio de naturaleza dual, pues, por una parte, tiene la consideración de derecho fundamental cuyo quebranto permite interponer recurso ante el Tribunal Constitucional y por otro lado, es un principio general del Derecho español.

A pesar de que no se trata de un principio incluido explícitamente en nuestra Constitución de 1978 (haciendo, no obstante, una referencia expresa al mismo en el artículo 9.

3 del anteproyecto de la misma), desde los primeros momentos de vida de la Carta Magna, la doctrina del Tribunal Constitucional consagró la formulación del principio.

En concreto, en su sentencia 21/1981 de 30 de enero, en la que declaró la vigencia del mismo en el ámbito del derecho penal, proclamando que se trataba de un principio constitucionalizado por entender que estaba implícito en el principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, que impide una simultánea tipificación de la misma conducta, pero con diferentes efectos sancionadores. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional en infinidad de sentencias posteriores, ha proclamado la validez del principio configurándolo como límite constitucional del ius puniendi del Estado.

En el plano internacional, este principio se encuentra recogido, entre otros, en el artículo 14.

7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, firmado en Nueva York en 1966 y ratificado por España en 1977, el cual provocó su desarrollo legislativo en nuestro país por medio de la hoy extinta Ley 30/1992, que establece que no se pueden sancionar hechos que ya hayan sido previamente sancionados penal o administrativamente, cuando hay identidad de hecho, fundamento jurídico y sujeto. Dicho artículo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.2 y 96.1 de la Constitución Española, entró a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico interno.

Asimismo, el principio non bis in idem se encuentra recogido en los artículos 54 a 58 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen, firmado por España el 30 de julio de 1993 así como por el artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2000, aunque sin carácter vinculante.

Adicionalmente, en el ámbito penal se encuentra reconocido en el artículo 114 del Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que dispone que no se podrá seguir un pleito sobre el mismo hecho que dio lugar a un juicio criminal previo, de modo que en el caso de que se inicie el segundo proceso éste se suspenderá, con independencia del grado en el que se encuentre, hasta que recaiga sentencia firme penal.

V. Requisitos del principio non bis in idem

Para que el principio non bis in idem resulte de aplicación es necesario que concurra una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico.

Por el contrario, si los bienes jurídicos protegidos son distintos, si cabe un doble castigo por el mismo hecho, como hemos comentado en el ejemplo anterior del funcionario público sancionado en la jurisdicción penal y en la administrativa, porque el bien que defendían una y otra norma, eran distintos.

VI. Excepción al principio non bis in idem

El quebrantamiento del principio non bis in idem únicamente es posible cuando exista una supremacía estatutaria o especial consistente en una vinculación del sujeto con la Administración como sucede con los funcionarios.

En estos casos, la doctrina del Tribunal Supremo ha entendido que la imposición de una sanción penal no invalida la sanción administrativa. Sin embargo, la sanción administrativa provocará una reducción de la condena penal.

VII. Efectos del principio non bis in idem

Tal y como hemos comentado, el principio non bis in idem tiene una doble vertiente. Por un lado, se configura como un principio material en el que ninguna persona puede ser sancionada dos veces por el mismo hecho, y por otro lado, tenemos la vertiente procesal en el que no se permite que existan dos procesos judiciales con el mismo objeto.

Íntimamente relacionado con lo anterior nos encontramos con los efectos de cosa juzgada que se desprenden del principio non bis in idem, lo que supone que no sea posible imponer una sanción administrativa si ha existido previamente una sentencia penal absolutoria o condenatoria, salvo que el objeto protegido sea distinto.

Otro de los efectos o implicaciones que se derivan del principio non bis in idem es el deber de la Administración de poner en conocimiento de la jurisdicción penal todos aquellos hechos que pudieran ser constitutivos de un delito. Es decir, existe una subordinación del orden administrativo al orden penal.

Por último, uno de los efectos del principio non bis in idem es su aplicación internacional, al menos, en todo el territorio europeo, por lo que, tal y como ha venido estableciendo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la impartición de Justicia en un Estado contratante del Acuerdo Schengen, imposibilita la condena por los mismos hechos en otro Estado Miembro.

VIII. Consideraciones finales

El principio non bis in idem emana del principio de legalidad consagrado en la Constitución Española. En virtud del mismo, un sujeto no puede ser procesado y sancionado dos veces por el mismo hecho punible.

1. El principio non bis in idem se consagra como una garantía fundamental de la seguridad jurídica en dos dimensiones: una material, en el que no se puede dar una dualidad de castigo por una misma conducta delictiva y una dimensión procesal que imposibilita que un mismo sujeto pueda ser procesado dos veces por el mismo hecho.
2. Se trata de un principio que encuentra su máximo sentido en el orden penal, pero que también es aplicable a otras jurisdicciones, como en el ámbito del derecho administrativo sancionador.
3. Tal y como hemos podido analizar a lo largo de este artículo, el principio non bis in idem precisa de ser analizado de forma individualizada, al objeto de determinar si se ha producido o no vulneración del mismo.